学习型城市建设评析思考

一、重新审视评估工作的定位问题

学习型城市建设进入深入发展阶段，评估工作要实现可持续发展必须在评估工具和评估制度上有所创新，但在此之前我们有必要对学习型城市建设的评估工作的定位问题进行重新的审视，只有明确了评估工作在新阶段的定位才能把握创新的方向，解决当前面临的困惑。

(一)关于创建学习型城市目的的定位

顾明远先生在2006年发表文章《学习型社会:以学习求发展》，提出“学习型社会就其实质来说是一个以学习求发展的社会”，从建设目标的角度对学习型社会进行了精辟的定位。在学习型城市建设的理论基础问题上，学习型社会理论与学习型组织理论在学术界一直存在较大的分歧，城市作为社会的一个“有形载体”或组成部分，是发展全民学习、终身学习的学习型社会有力抓手，因此必须将学习型社会理论作为学习型城市建设的理论基础;同时，城市也是一个有形的复杂巨型组织，运用学习型组织理论指导城市的管理，也是一种合理的选择。因此在学习型城市建设中，无论在理论指导层面或是在具体实践层面，两种理论实现了某种程度上的统一，如:有学者提出学习型城市建设的两大基石为终身教育体系建设和学习型组织建设(陈乃林2012)。在学习型城市建设中，无论我们以学习型社会理论为指导还是以学习型组织理论为指导，就其目的定位而言都是通过学习促进城市的发展，具体包括以下几个层面:1．建设学习型城市，促进人的全面发展党的十七大提出“以人为本”是科学发展观的核心，城市发展的最终目的是满足个体日益增长的需要、实现人的全面发展。随着社会经济的发展和生活水平的提高，市民的需求层次逐渐由物质层面向精神层面转移，建设学习型城市和终身教育体系就是要实现教育资源的优化整合、满足市民不断增长的教育需求，使人人都有参加学习的机会和享受文化成果的权利，使人们的精神世界更加充实、文化生活更加丰富多彩。城市人口综合素质的提高和个体全面发展所形成的优质人力资源，又转化为城市先进的生产力、经济效益和社会财富，实现了人与社会的良性互动与可持续发展。2．建设学习型城市，促进各级各类组织的发展各级各类组织是城市这个复杂巨型组织的细胞，组织的学习更加强调团队学习与个体学习的融合，强调组织管理方式、发展方式的创新。在学习型城市建设实践中，国内许多城市都积极开展了学习型组织的创建，包括:学习型机关、学习型企业、学习型学校、学习型社团、学习型社区、以及学习型家庭等不同类型的学习型组织创建工作。制定不同类型学习型组织先进单位的基本标准，引导不同类型的社会组织重视员工教育培训和人力资源开发工作，积极开展团队学习和组织学习，在学习型城市建设中发挥了良好的示范带头作用。3．建设学习型城市，促进城市全面繁荣从全球城市的发展趋势来看，城市的发展由单纯强调发展经济增强城市竞争力，扩展为城市的全面繁荣。联合国人居署(UN－HABITAT)针对日益凸显的社会问题，提出“城市是繁荣的家园”这一口号，并于2012年推出全球城市繁荣指数(CPI)，对城市繁荣的衡量标准包括了5大支柱:生产力(Pro-ductivity)、基础设施(Infrastructure)、生活质量(Qualityoflife)、社会公平(Equity)、环境可持续发展(Environmentalsustainability)。因此我们在建设学习型城市过程中，一方面需要注重教育对于人力资源建设的战略意义，把人力资源作为首要资源，通过提高市民素质、提升社会组织的学习能力，有效促进经济发展方式转变，增强城市竞争力(邵和平2012);另一方面也要注重教育社会化功能的扩大化，包括:通过促进教育公平，推动民生发展;充分发挥教育的社会凝聚功能，建立核心价值体系，凝聚社会共识;通过软性的道德养成功能，充分发挥教育的社会规范作用;发挥教育的社会调解功能，通过沟通、民主化解社会矛盾，实现社会治理方式的创新等。(马仲良2012)。

(二)关于评估工作性质的定位

学习型城市建设的评估工作，评估的最终目的均是为了促进学习型城市建设的发展，但是在具体的指向上确是存在以下几种类型:以上三类评估性质截然不同，其中第二类评估起步较早，并且此类评估主要是针对国家和地区教育系统内部的评估，从其指标体系来看具有较大的局限性，没有从城市整体发展的角度考虑学习型城市的发展问题，因此我们下面主要讨论第一类和第三类评估的性质问题。首先，资格认定类的评估就其性质而言属于一种由第三方组织开展的评估终结性的评估，是对一个城市的学习型城市发展情况进行一个阶段性的总结，无论其评估结论判定采用何种方式，其评估的实质是做出了一个判断———城市是否已经成为学习型城市。此类评估的意义在于，对于参评城市而言获取“称号”一方面是获取了一种荣誉、增加城市的吸引力，另一方面则是获取了与其他城市沟通的资源，联合国教科文组织终身学习研究所一直主张“建立学习型城市网络，是推进学习型城市建设的一项重要战略”(ArneCarlsen，2012)。其次，工作进展类的评估就其性质而言属于由区域政府自己组织开展对区域内学习型城市建设进行的发展性评估。此类评估一般均作为该区域学习型城市建设工作的组成部分之一，如:北京市将评估督导工作作为学习型城市建设工作三项机制之一，评估工作划分为:宣传发动→培训提高→专家视导→评估诊断→表彰奖励→咨询指导六个阶段(邵和平，2012)，各区县的“迎评”过程即是一次学习型区县建设大跨步过程。我们可以看出，此类评估已经不是单纯意义上的评，而是将以评促建具体落实到过程，使评估工作成为学习型城市建设的一个重要组成部分。综上所述，目前我国国内开展的学习型城市评估工作，主要是各省市开展的发展性自我评估，属于政策评估范畴，也是学习型城市建设工作的重要组成部分，该项工作需要在明确该性质定位的基础上长期持久进行;学习型城市建设在我国已经开展十年，国家层面尚未开展由第三方组织的学习型城市认定工作，借联合国教科文组织今年将在北京召开第一届全球学习型城市大会契机，可以考虑由权威机构启动国内学习型城市认定工作，构建国内学习型城市网络。

(三)关于评估内容的定位

学习型城市评估的性质不同决定评估内容的侧重点不同，资格认定类的评估其评估内容侧重点是对学习型城市发展状态进行评估，按照学习型社会实质———以学习求发展来看，学习型城市的发展状态包括两个方面:一方面是城市终身学习体系或教育系统本身的发展状态，这也是目前多数评估指标体系中的重点内容，如:联合国教科文组织全球学习型城市评估指标体系中六大建设模块———全面提高从基础教育到高等教育的入学率、给社区学习带来新气象、提升职业培训和工作场所学习的效率、扩展现代学习技术应用、改善并优化学习质量、创造充满活力的终身学习文化(UIL2012);另一方面是由学习带来经济、社会、文化、环境等城市发展各方面的提升情况，学习型城市是一个复杂系统，学习与各方面发展必然具有一定的相关性，但是学习对于各方面发展贡献到底有多大这在目前是无法衡量的，因此这一部分评估内容往往成为人们对学习型城市评估指标体系质疑之处。学习型城市建设工作进展类评估，就其落脚点来看是对各级政府部门在开展学习型城市建设政策绩效的评估。如:北京市学习型城市工作示范区(县)评估指标的一级框架———学习与认识、组织与保障、建设与发展、成效与评价，对于工作过程的评价指向非常明确。因此该类评估内容具有较强的地方性特色以及较强的阶段性特色，各地区建设学习型城市路径选择的不同、各阶段所采用的建设策略不同，均会在评估内容方面有不同的反映。当然两类学习型城市评估的内容必然存在大量的交叉，对学习型城市发展状态的评估中，对政府政策实施过程和实施效果也需要进行考量，对工作过程本身也是学习型城市建设状态一种反映，如:联合国教科文组织全球学习型城市评估指标体系中第三模块是学习型城市的先决条件，包括坚定的愿景及高度的政治意愿、社会各界的管理和参与、发掘利用各类资源及潜力三个二级指标;对于政府开展学习型城市建设绩效的考察，建设的成效必然是考察点之一。这种内容的较差在具体碰上工作中也会对评估专家带来一定的困惑，究竟是在评政府工作还是在评区域发展现状，因此在明确评估内容侧重点的基础上，各项具体指标虽然在内容上有所重合，但是在表述方式上应体现出评估的指向性和侧重性。

二、评估制度和评估工具的创新

通过对学习型城市评估工作定位的重新思考，我国目前各省市开展的学习型城市评估工作的性质都属于政策评估范畴，即由政府组织开展的，对区域内部学习型城市发展政策执行过程和结果的评估。按照这种定位，要实现评估工作的可持续发展，需要在评估制度和评估工具两个方面按照学习型城市建设新阶段的要求进行创新。

(一)评估制度的创新:由“评优”向政策监测评估转变

在学习型城市建设的初期，我们往往都会采用学习型城市创建这种表述，创建意味着学习型城市是一项新事物，创建过程是一个从无到有的过程，那么在这个阶段评优秀树典型则是一项非常有效的政策推进手段。评估工作在这个阶段发挥了引领性的作用，首先评优、评先进激发了各个地区创建的积极性，在面对学习型城市这项新生事物，并非一开始就能完全理解其对区域发展的重要意义之时，外在“荣誉”的刺激在客观上发挥了一定的作用，使得各个地区投入到创建工作中;其次评估需要建立一套指标体系，指标体系需要完整的描述学习型城市建设的各个方面，这也为各个地区开展学习型城市建设提供了基本的思路;另外，评估工作并非是一个简单的检查、评价过程，以评促建是评估的根本目的，那么政府机构在设计评估工作时会加入大量的前期指导、后期反馈等环节，评估过程本身即是创建工作的一个重要过程。那么通过初期的创建工作，各地区都逐渐意识到了学习型城市建设对于地区实现跨越式发展的重要意义，也深刻的意识到学习型城市建设是一项只有起点没有终点的工作，学习型城市的建设动力也由外部的创优争先的动力，逐渐变为区域发展的内在需求，学习型城市的建设工作也由创建逐渐转变为一项常态性工作。学习型城市建设进入新发展阶段的特征，也决定了评估制度也需要进一步创新，其创新的目标同样也是发展为一项可持续的、常态化的制度。要实现评估工作的常态化，有两种途径:一是建立定期复评制度。韩国开展的学习型城市评估，获取学习型城市资格的城市每五年将复评一次，若不能达到标准将取消其学习型城市称号;北京市学习型城市建设区县评估也进入到了“第二轮”，在学习型城市建设先进区县评估之后启动了学习型城市建设示范区评估。其中，北京市西城区在2002年取得先进区称号，时隔10年在2012年被评为示范区，示范区的评估首先从标准上一定是高于先进去，在评估过程中我们强调按照学习型城市发展新阶段的标准该区域发展的变化;另外评估过程中强调示范项目的评估，即对能够为全市其他城区未来发展起到示范作用的项目进行重点评估。但是从评估过程来看看，基本还是采用了与先进区评估相同的评估方法和手段。但是这种复评制度容易让人产生一定的误解，比如有些北京市就有区县在刚刚完成先进区的评估即提出示范区的申请，虽然作为一种有发展阶段区别的复评机制，但是由于新荣誉获取的外部动力，反而使得复评的初衷不能得以很好的实现。二是建立监测评估制度。首先在之前的评估定位研究中，我们将各省市开展的学习型城市评估定位为对学习型城市政策的评估，那么从公共政策理论发展来看，经历了以关注管理过程科层制政府的传统公共行政理论，到关注绩效管理、责任政府、以结果为导向的新公共管理理论，再到支持公众参与、倡导愿景型“共享领导”方式的公共治理理论。在公共治理理论阶段，则更多地强调了对从政策决策、执行到影响的监测与评估全过程，以确保决策质量、执行速度、政策预期目标的实现，以及政策负效应的防止和政策正效应的发挥。(胡伶范国睿，2013)这为建立学习型城市工作监测评估制度提供了理论方面的保障。其次，学习型社会这个理念从诞生之初便充满了浓厚的“乌托邦”色彩(朗沃斯2009)，由于其理想化特征往往会停留在理念层面、或者精神层面，因此学习型城市的建设很容易就被“运动”化，为了迎评而抓此项工作，没有迎评压力就慢慢忽视。那么要把学习型城市建设作为一项常态化的工作，在评估工作方面也需要建立一种持续机制，这也是监测评估制度建立的现实需要。通过监测对各区域学习型城市政策执行过程和结果进行连续性的信息收集，如:建立年报制度各区域定期填报数据、建立第三方市民满意度调查制度定期对各区域进行抽样调查等;在监测获取信息基础上开展各类评估，如:定期的由专业机构根据监测数据提供的区域发展评估报告、较长间隔的专家现场辅导、评估等;另外信息及时反馈，信息反馈对象既包括上级主管政府也包括被检测区域，监测的最终目的不是“管”而是“促”。

(二)评估工具的创新:由指标体系向指数发展

从全球发展趋势及学习型城市评估工作实践来看，指标体系在学习型社会建设初期具有较强的指导作用，决策者能够按照指标体系的详细描述来全面开展学习型城市的建设工作。但是随着学习型城市建设的深入发展，评价方面则暴露以下问题标准不清晰问题，各项评价指标是否存在定性或定量的标准，有学者也尖锐的提出“并不存在一条标杆来进行判断一个城市是否已经成为了学习型城市”(杨进2012)。要建立学习型城市建设监测评估体系，如果仅仅使用指标体系作为监测工具那么，就必须为每一项指标设立一定的标准，那么在标准并不清晰的阶段，我们需要在监测评估工具上进一步创新，即在指标体系基础上建立学习型城市发展指数。

1．指数工具的特征

首先指数基本特性就是相对数。在学习型城市建设标准尚未清晰的阶段，我们在评价实际操作最为明显的体现是评价者往往只能通过对比两个区域之间的优劣来对某一项指标打分，即在这一项工作上那个区域做得相对较好，哪个区域做得相对较差。那么通过对区域与区域间横向比较，城市发展过程中不同时期的纵向比较形成的指数，则能解决当前标准不清晰的问题，使得评价工作实现可持续发展。其次，指数具有简洁、可视化等特性。指数是通过对比排名，以图表等可视化形式呈现最终结果，是一种非常有效的监测工具。同时这种简洁可视化的结果，也是决策辅助的发展方向。

2．学习型城市发展指数的构建思路

构建学习型城市发展指数的机构思路如下图:首先要在在现有评价指标体系上，提炼出指数的理论模，之后是进行指数算法的设计，最后通过将指数应用到实践中进一步对模型进行验证对算法进行修订。阶段一:理论模型的设计学习型城市评估国际国内都以开展多年，指标体系方面已经有了大量的成果，构建指数的第一阶段工作就是在现有指标体系上提炼指数的理论模型。如:我们选用联合国教科文组织终身学习研究所最新“全球学习型城市指标体系”，那么按照其基本框架构建理论模型如下图:同大多数学习型社会评价指标体系类似，该指标体系采用的模型也是尽可能完善的描述学习型城市建设的全貌，六项主要建设任务是学习型城市评估的结构性指标，社会效益则是学习型城市建设最终结果性指标，基础条件则是推进学习型城市建设条件性指标。学习型城市建设是一个长期的过程，学习对于城市发展的促进也并非一蹴而就，其结果性指标往往需要经历较长时间才能有所体现。作为指数的完整模型必须包括各因子间的关联性，需要在经过案例实践研究获取一定数据后，再进一步能提出一些条件与结构、结构与目标、条件与目标间关系的假设;最终指数模型的科学化则需要进一步在应用到全球多个城市、收集多年数据后方能进一步验证。阶段二:指数算法设计指数算法是指标体系跨向指数的关键，指数要达到可应用水平重点工作则是指数算法的研究，具体工作包括以下两部分:一是指标的选择:目前学习型城市评价指标体系中共包含的指标项都较多，其目的是为了尽可能全面的涵盖学习型城市建设的各个方面，以实现对于不同发展程度的学习型城市建设提供指导。但是在进行指数化过程中，首先要做的工作则是“聚焦”:缩减相似指标、提取重要指标、设计指标权重等。二是指标的量化:目前学习型城市工作评价指标体系中包括定量指标、定性指标，因此该部分工作有定性指标的量化处理、所有量化指标的如何利用相对数特性实现最终指数的运算等。阶段三:指数的应用指数的应用性必须在实践中进行检验，可以选择部分区域为样本开展指数应用案例研究。指数的应用过程，一方面具有研究的意义，通过获取实际的数据进一步对指数模型进行验证;另一方面也具有政策的意义，指数的应用过程本身就是监测评价制度的过程，在此过程中对该区域的评估监测工作必将带来实质性的推动。（本文来自于《现代远距离教育》杂志。《现代远距离教育》杂志简介详见.）

三、结论

学习型城市建设评估是学习型城市建设工作中的一项重要机制，随着学习型城市建设进入深入发展阶段，评估工作面临可持续发展的问题。我国目前开展的学习型城市评估工作就其定位来看，是由政府组织开展的一项政策绩效的评估，在明确这个定位的基础上，我们需要进一步对评估工作制度进行创新，建立监测评估制度，同时也需要在评估工具上进行创新，构建学习型城市发展指数。

作者：谢浩陈丽工作单位：北京师范大学