学习型城市建设十年回溯与本土反思——基于联合国教科文组织的重要举措(3)

三、我国学习型城市建设的现存问题

 

　　1999年9月，在21世纪教育工作会议上，时任上海市市长的徐匡迪号召“完善终身教育体系，努力把上海建成适应新时代的学习型城市”，由此拉开了国内建设学习型城市及其相关研究的序幕。相比国外，我国的学习型城市建设虽然起步较晚，但在政府部门强有力的积极推动下，获得了较为快速的发展。就国家层面而言，2014年由教育部等七部门联合发布《关于推进学习型城市建设的意见》，作为我国第一份专门针对学习型城市建设的政策性文件，为我国的学习型城市建设指明了方向，推动了学习型城市建设走向全面和深入。就地方层面而言，一些经济较为发达的城市率先开始推进学习型城市建设并逐步向全国多个城市铺开，部分城市还颁布了地方法规来为学习型城市建设提供保障。近十年，我国的学习型城市建设快速发展，在推进个人和社会的可持续发展方面发挥了重要作用，同时借助UNESCO等平台，不断与国际社会进行合作交流，在传播中国经验的同时也推动了自身发展。学习型城市建设的工作可以借助现存问题的反思，找到未来发展的着力点。基于调研并对照国际发展现状，下文尝试梳理我国学习型城市建设现存的问题。

　　（一）管理体制有待健全，多部门共同参与的领导协调机制有待完善

　　学习型城市建设是一项复杂的系统性工程，是与城市发展同步的长期工作，需要一个强有力的组织体系和运行体系来提供支撑。据调研可知，部分城市建立了跨部门的协作机构，例如，上海在市委、市政府的领导下，由市教委牵头，市委组织部、市文明办、市民政局等多个委办局组成的上海学习型社会建设与终身教育促进委员会，负责统筹、规划、组织、协调和指导全市相关工作，形成共同支持终身教育事业发展的合力。然而，还有许多城市缺乏这样的协同机构，没有很好地落实相关的制度保障，学习型城市建设的组织领导和部门协同机制还不完善。我国对于学习城市建设的运行，主要采取“政府统筹，部门分工协作，社会广泛参与”的机制。目前这项工作主要由教育部门推进，不少政府部门、企事业单位、街道、乡镇和社区并没有把学习型城市建设纳入发展规划和日常工作中，建设学习型城市的社会共识还有待进一步凝聚。

　　（二）相关法规制度缺失，具体推进的政策和举措有待更新和细化

　　学习型城市的政策法规不仅为其实践工作提供了重要保障，同时指明了方向，其内容包括目标、行动原则、任务内容、实施方式、具体措施等。中央层面的政策大多集中在目标的设定，从宏观上指导我国的学习型城市建设。例如，《教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见》这份国家层面政策文件的颁布，显示出我国对学习型城市建设的强力关注，进一步明确了学习型城市建设的任务和职责。比较而言，地方层面的政策法规结合了地方的具体情况，涉及更多的实践细节，更加具有实质性地指导各地的学习型城市建设。例如，2007年3月，北京市委、市政府颁布了《关于大力推进首都学习型城市建设的决定》，明确了北京推进学习型城市各方面的具体设想，提出“到2010年在全国率先基本实现现代化，学习型城市初步建成”。此外，还有一些地区及城市专门建立了与终身教育相关的法规，如《上海市终身教育促进条例》《福建省终身教育促进条例》《太原市终身教育促进条例》等。然而，还有部分地区及城市缺乏相应的法治保障，尚未制定专门的社区教育、继续教育、终身教育等方面的法规。即使出台相应政策法规的城市，也面临相应政策法规有待进一步细化和持续更新等问题。

　　（三）指标体系有待细化，测评模式需要进一步优化和拓展

　　学习型城市的建设，它既需要国家层面的整体布局，又要关顾到每个地区和城市之间的实际差异，UNESCO等国际学习型城市的监测指标体系，汇聚了很多的研究成果和专家的意见，但是从总体上讲，它是一个初步的框架。我国目前的《全国学习型城市建设监测指导性指标体系（试行）》包含4个一级指标、36个二级指标，其中一级指标分别为背景性指标、基础性指标、发展性指标和特色性指标。这一指标需要进一步针对市一级的、地级市的城市发展特点进行细化，关注不同城市的区域特色及个性特点，并进一步在不同县级市进行实验和完善，以更为精准的监测来推动学习型城市建设的纵深发展。基于国家层面学习型城市监测指标，各省市可以根据区域特色，制定符合自身学习型城市发展的指标体系。例如，浙江省终身教育研究与评价中心、浙江开放大学终身教育研究院于2021年12月发布了浙江省县级学习型城市发展指数，由4个一级指标、12个二级指标和62个三级指标构成。此外，我国目前学习型城市建设监测的数据采集偏重教育体系，来自其他部门的数据较少。学习型城市的建设需要社会各部门共同参与，该项工作除了教育部门外，需要整个政府系统各部门的重视和协同。

　　（四）专项经费投入缺乏，资金来源渠道有待进一步拓宽

　　就学习型城市建设的“可持续性”而言，经费供给是我们各城市主要考虑的一个方面。部分城市设立了学习型城市建设的专项经费，例如，上海根据规划和年度工作安排，设置终身教育发展专项经费，用于推进重点领域工作，如职工继续教育工程、老年大学“倍增计划”、数字化转型、学习资源建设、国际交流等；大连市《关于深入推进学习型城市建设的意见》提出：要加大投入力度，把建设学习型城市所需经费纳入财政预算，形成政府、企事业单位、社会团体共同承担的投入保障机制。然而，在经费投入上存在地区间的不平衡以及持续落实推进等问题。我国并不是每座城市都设立了学习型城市的专项经费，同时在专项经费拨付方面每年缺乏固定的投入计划。此外，学习型城市的建设需要社会多元主体的参与，目前的经费投入主要依赖于政府部门，缺乏多元投入机制，需要进一步拓宽资金来源渠道，吸引企事业单位、私营部门、社会团体和学习者个体共同为学习型城市建设提供经费上的支持。